Quatro anos da Lei do Superendividamento: avanços jurídicos e a proteção ao consumidor

Conhecida como a Lei do Superendividamento e publicada em 2 de julho de 2021, a Lei Federal nº 14.181/2021  alterou o Código de Defesa do Consumidor (CDC) com o objetivo de equilibrar a possibilidade de renegociar dívidas e com a proteção de direitos fundamentais dos consumidores, especialmente o respeito ao mínimo existencial.

Desde então, o Superior Tribunal de Justiça (STJ) vem enfrentando importantes debates na interpretação das novas regras, em especial quanto à competência para ações de repactuação de dívidas, à natureza jurídica da audiência conciliatória e à possibilidade de aplicação de sanções aos credores.

Competência da Justiça Estadual para ações de repactuação de dívidas

Em acórdão proferido no Conflito de Competência 193.066/DF em 22 de março de 2023, a Segunda Seção do STJ, por unanimidade, decidiu que é da Justiça Estadual a competência para julgar a ação de repactuação de dívidas prevista no art. 104-A e seguintes da Lei do Superendividamento.

O precedente se originou de uma ação de repactuação de dívidas por superendividamento ajuizada por consumidor contra diversas instituições financeiras. Entre os réus, havia bancos privados, cuja presença atrairia a competência da Justiça Estadual, e a Caixa Econômica Federal (CEF), que, por ser empresa pública federal, atrairia a competência da Justiça Federal. Ao analisar o caso, o Juízo Federal declinou da competência, sob o fundamento de que se tratava de matéria relativa à insolvência civil, cuja apreciação competiria à Justiça Estadual.

Redistribuídos os autos, a Justiça Estadual suscitou conflito de competência, pois entendeu que o consumidor “não postula a declaração da sua insolvência civil, mas sim a repactuação de algumas dívidas, nos termos da Lei 14.181/21 e dos artigos 104-A e seguintes do CDC” — e, portanto, deveria permanecer na Justiça Federal, em razão da presença da CEF.

Ao resolver o conflito, a Segunda Seção do STJ adotou, como fundamento, a orientação jurisprudencial do Supremo Tribunal Federal (STF), fixada no RE nº 678.162, segundo a qual “a insolvência civil está entre as exceções da parte final do art. 109, I, da Constituição da República, para fins de definição da competência da Justiça Federal”. Embora esse dispositivo preveja, como regra, a competência da Justiça Federal quando empresa pública federal figure como parte, ele próprio a excepciona em causas de “falência”, cuja competência é da Justiça Estadual.

Nesse contexto, a Segunda Seção, seguindo à unanimidade o voto do relator, reconheceu que as ações de repactuação de dívidas podem envolver concurso de credores e, em tais circunstâncias, a solução jurídica adequada ao tema da competência deve seguir a lógica constitucional dada ao caso de falência. E o ministro Marco Buzzi reconheceu que, “na hipótese dos autos, revela-se absolutamente identificada tal circunstância [concurso de credores]”, premissa com base na qual concluiu pela competência da Justiça Estadual.

Em reforço à sua conclusão, o relator ponderou que eventual desmembramento da ação — com o prosseguimento do processo contra a CEF na Justiça Federal e contra os demais réus na Justiça Estadual — traria graves prejuízos à efetividade do procedimento de repactuação, tais como:

• Comprometimento da concentração das decisões sobre o patrimônio do consumidor;
• Risco de decisões conflitantes;
• Inviabilização da apresentação de um plano único de pagamento;
• Violação à obrigatoriedade de comparecimento de todos os credores à audiência conciliatória (art. 104-A do CDC);
• Ofensa aos princípios da celeridade processual e da dignidade da pessoa humana;
• Comprometimento da preservação do “mínimo existencial” do consumidor superendividado.

Dessa forma, a Segunda Seção do STJ concluiu que, nas ações de repactuação de dívidas em que haja concurso de credores, a competência para julgamento é da Justiça Estadual, mesmo que um ente federal integre a relação processual.

Sanção ao credor por não comparecimento à audiência de repactuação de dívidas

A Lei do Superendividamento introduziu no CDC o art. 104-A, §2º, que prevê sanções específicas para o credor que não comparecer, sem justificativa, à audiência conciliatória prevista no procedimento de repactuação de dívidas. As penalidades estabelecidas são:

• Suspensão da exigibilidade da dívida;
• Interrupção dos encargos moratórios;
• Sujeição compulsória ao plano de pagamento da dívida, desde que o valor da dívida seja certo e conhecido.

Em 6 de dezembro de 2024, ao julgar o REsp 1.168.199/RS, a Terceira Turma do STJ enfrentou, pela primeira vez, o debate sobre se essas sanções seriam aplicáveis mesmo em caso de não comparecimento à audiência conciliatória na fase pré-processual da repactuação de dívidas — ou seja, antes da instauração formal de ação judicial.

Segundo o relator, ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, a palavra “processo”, utilizada para denominar “processo de repactuação de dívidas”, prevista no art. 104-A, caput, da Lei do Superendividamento, “deve ser entendida em sentido amplo, não se restringindo à definição técnica da relação jurídica estabelecida entre as partes e o Estado-juiz com a finalidade de promover o acertamento de uma lide”. Como consequência, em entendimento secundado por todos os seus integrantes, a Terceira Turma concluiu que as sanções previstas no §2º são aplicáveis já na fase pré-processual da repactuação de dívidas.

O ministro relator também destacou que o comparecimento à audiência conciliatória na fase pré-processual é um dever anexo ao contrato celebrado entre as partes, decorrente do princípio da boa-fé objetiva.

Nessa lógica, o não comparecimento injustificado viola a boa-fé e autoriza a incidência das penalidades legais — ainda que a audiência ocorra em momento pré-processual. Esse entendimento fortalece a função da audiência de repactuação como instrumento central da política pública de enfrentamento ao superendividamento.

A ausência de proposta de acordo pelo credor na audiência de repactuação de dívidas

No julgamento do REsp 2.191.259/RS, proferido em 4 de abril de 2025, a Terceira Turma do STJ decidiu, por maioria de votos, que a instituição financeira credora não tem a obrigação legal de apresentar contraproposta de repactuação na audiência conciliatória do art. 104-A do CDC.

Esse recurso especial foi interposto contra acórdão do Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul (TJ-RS), que havia entendido ser possível aplicar, por analogia, as sanções do art. 104-A, § 2º, do CDC aos casos em que o credor comparece à audiência, mas sem apresentar contraposta de repactuação de dívidas. Para o TJ-RS, tal conduta equivaleria, em essência, ao não comparecimento injustificado e, portanto, sujeita às penalidades do art. 104, §2º, do CDC.

O relator, ministro Ricardo Villas Bôas Cueva, defendeu a reforma do acórdão do TJ-RS. Em seu voto, sustentou que o legislador optou por restringir a aplicação das penalidades ao “não comparecimento injustificado de qualquer credor, ou de seu procurador com poderes especiais e plenos para transigir”. O objetivo da norma, segundo o Ministro, foi garantir a efetiva presença de todos os credores à “mesa de negociação”, evitando a pulverização de ações individuais e o esvaziamento do procedimento coletivo de repactuação.

O voto condutor ainda pontuou que o ônus de apresentar proposta de repactuação das dívidas é do consumidor. A legislação não impõe ao credor o dever de aceitar a proposta apresentada nem de formular contraproposta. A conclusão da Turma foi a de que a aplicação das sanções do §2º do art. 104-A deve ser interpretada de forma restritiva, cabendo apenas quando houver ausência injustificada do credor à audiência ou comparecimento por representante sem poderes adequados.

No caso de o credor não concordar com o plano de pagamento e não apresentar contraproposta, é facultado ao consumidor o início da fase processual do processo de repactuação de dívidas, na qual os credores “ficam submetidos à revisão impositiva dos seus contratos, que se dará de acordo com o descumprimento de deveres anexos impostos pela boa-fé objetiva no momento da concessão do crédito e em respeito às possibilidades financeiras do consumidor”.

O entendimento da Quarta Turma do STJ é nesse mesmo sentido, conforme acórdão proferido no julgamento do REsp 2.188.689/RS, concluído em 17 de junho de 2025. Nele, o voto condutor, proferido pelo ministro Marco Buzzi, afirmou que “a ausência de aceitação do plano de pagamento sugerido pelo devedor e a falta de apresentação de contraproposta não geram, como consequência, a aplicação dos efeitos do parágrafo 2º do artigo 104-A do CDC” e “não há como restringir a liberdade do credor, constrangendo-o a fazer concessões contrárias à sua vontade”.

A convergência de entendimentos entre a Terceira e a Quarta Turmas do STJ, responsáveis por uniformizar a interpretação do direito privado, confere maior previsibilidade e segurança jurídica às relações entre consumidores e credores no contexto da Lei do Superendividamento.

Apesar dos avanços já observados, a consolidação da jurisprudência sobre a Lei do Superendividamento no STJ ainda é incipiente. Questões relevantes – como a extensão dos efeitos da repactuação, critérios objetivos para aferição do superendividamento e os limites da intervenção judicial nos contratos – permanecem em aberto, ainda sem orientação jurisprudencial do STJ.

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