Lei de licenciamento ambiental: texto é sancionado pelo Executivo com 63 vetos

O Presidente Luiz Inácio Lula da Silva sancionou na última sexta-feira, 8 de agosto de 2025, a Lei Federal nº 15.190/2025, que dispõe sobre o licenciamento ambiental. A lei, originada do Projeto de Lei nº 2.159/2021 (conhecido como PL do Licenciamento), estabelece um marco regulatório nacional para o licenciamento ambiental, com o objetivo de consolidar, uniformizar e simplificar procedimentos e regras do licenciamento ambiental atualmente dispersos em normas federais, estaduais e municipais.

A sanção presidencial veio acompanhada de vetos parciais: dos quase 400 dispositivos da lei que receberam aval do Poder Legislativo, o presidente vetou 63, nos termos de sua mensagem de veto. Segundo nota divulgada pelo Governo, os vetos buscam assegurar a integridade do processo de licenciamento, preservar garantias constitucionais e prevenir insegurança jurídica. Além disso, os vetos buscaram garantir a competência da União para definir regras gerais sobre licenciamento.

Paralelamente, o Governo Federal editou a Medida Provisória nº 1.308/2025, que regulamenta a Licença Ambiental Especial (LAE), para atividades consideradas estratégicas, tendo em vista o veto a dispositivos do PL 2.159/2021 que regulamentavam a modalidade de licença.

Além disso, o Poder Executivo encaminhou um novo projeto de lei ao Congresso Nacional, que propõe alterações à lei sancionada, principalmente para reformular dispositivos que foram vetados pelo Presidente. O projeto de lei do Executivo, de nº 3834/2025 (PL do Executivo), foi apresentado sob o regime de urgência constitucional, devendo ser apreciado em até 45 dias por cada casa do Legislativo.

Segundo o Executivo, os vetos seguem quatro diretrizes principais: garantia da proteção ambiental e do desenvolvimento sustentável; resguardo aos direitos de povos indígenas e comunidades quilombolas; segurança jurídica a empreendedores e investidores; e modernização do licenciamento sem comprometer sua qualidade técnica.

Principais dispositivos vetados

Dentre os dispositivos vetados pelo Poder Executivo, destacam-se:

Veto aos arts. 3º, XXXV e XXXVI, 4º, § 1º, e 18, § 1º: governança federativa na definição dos critérios do licenciamento ambiental

Foram vetados os dispositivos que atribuíam a cada ente federativo a elaboração de rol de atividades sujeitas ao licenciamento e a definição do porte, do potencial poluidor e dos estudos exigidos. Na mensagem de veto, o Presidente destacou que os dispositivos vetados contrariavam a competência da União para definir critérios gerais, alertando para o risco de competições regulatórias na descentralização irrestrita das tipologias.

O PL do Executivo mantém a atribuição de cada ente federativo de estabelecer os referidos critérios, mas a condiciona à observância de padrões e diretrizes nacionais.

Veto aos arts. 8º, III e VIII, 9º, § 1º, II, “a”, e § 7º: limitação das atividades não sujeitas ao licenciamento ambiental

O Presidente vetou os dispositivos que permitiam a dispensa de licenciamento para atividades não listadas nas tipologias a serem elaboradas por cada ente federativo (art. 8º, III), porque permitiria a possibilidade de atividades potencialmente causadoras de impacto e de degradação ambiental deixassem de ser submetidas ao licenciamento pela ausência de remissão expressa em atos normativos dos entes federativos; e serviços e obras direcionados à manutenção e ao melhoramento da infraestrutura em instalações preexistentes ou em faixas de domínio e de servidão (art. 8º, VIII), porque, sua redação geraria dúvidas quanto à existência de licenciamento ambiental anterior para obra, instalação ou operação, o que poderia excluir do processo de licenciamento atividades anteriormente executadas de forma irregular.

Foram mantidas as demais dispensas do art. 8º e do art. 9º, este último versando sobre a dispensa de determinadas atividades agropecuárias (atividades de cultivo agrícola, pecuária extensiva e semi-intensiva, pecuária intensiva de pequeno porte e pesquisa agropecuária). No entanto, foi vetada a alínea “a” do inc. II do § 1º, que permitia a aplicação da dispensa prevista no art. 9º, caput, para os imóveis rurais inscritos no Cadastro Ambiental Rural (CAR), mas pendentes de homologação.

Com o veto, a dispensa apenas será possível para os imóveis com o CAR homologado, sem déficit de vegetação em reserva legal e área de preservação permanente, ou para os imóveis que tenham aderido ao Programa de Regularização Ambiental ou firmaram termo de compromisso de regularização com o órgão competente.

Além disso, o veto ao art. 9º, § 7º, afastou a possibilidade de barragens de pequeno porte para irrigação serem consideradas como utilidade pública.

Veto ao art. 10: oposição à simplificação do licenciamento para atividades de abastecimento de água, esgotamento sanitário e de segurança energética nacional

O Presidente vetou integralmente o art. 10, que dispunha sobre a simplificação do licenciamento para atividades de abastecimento de água e esgotamento sanitário, bem como os projetos relacionados à segurança energética nacional. O art. 10, § 1º, também vetado, possibilitava a dispensa de licenciamento para os sistemas e as estações de tratamento de água e de esgoto sanitário até o atingimento das metas de universalização da Lei nº 11.445/2007.

O PL do Executivo propõe procedimentos simplificados e prioritários, restringindo-se às atividades de abastecimento de água e esgotamento sanitário (sem possibilidade de dispensa) e linhas de transmissão em faixas de domínio de rodovias, desde que tais atividades já estejam licenciadas.

Veto aos arts. 11 e 22: restrições à Licença por Adesão e Compromisso (LAC)

O Presidente vetou integralmente o artigo 22, que regulamenta os critérios de cabimento da LAC, notadamente em relação à sua aplicação para atividades de pequeno ou médio porte e baixo ou médio potencial poluidor. A mensagem de veto argumenta que, segundo a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, a LAC seria possível apenas para atividades de baixo risco e pequeno potencial de impacto ambiental.

O art. 11, que previa a LAC para atividades de ampliação de capacidade e à pavimentação em instalações preexistentes ou em faixas de domínio e de servidão, bem como direcionados a atividades e a empreendimentos de abastecimento de água e esgotamento sanitário, também foi vetado.

Com o veto, a LAC segue como uma modalidade de licença prevista na lei, mas a única hipótese concreta de aplicação mantida se refere à pecuária intensiva de médio porte (art. 9º, § 5º). O PL do Executivo pretende reformular o art. 22, restringindo a aplicação da LAC para atividades de baixo potencial poluidor e pequeno ou médio porte, à luz das tipologias dos entes federativos, observadas as diretrizes nacionais e ressalvadas situações objetivas de óbice à aplicação da LAC. O PL também busca dar nova redação ao art. 11, para que a LAC seja limitada à ampliação das atividades de abastecimento de água, esgotamento sanitário e as faixas de servidão já licenciadas.

Veto ao art. 14, §§ 1º, 2º e 5º: oposição à limitação do objeto das condicionantes

Também foram vetados os dispositivos do art. 14, que previam a restrição do escopo da aplicação de condicionantes ambientais, no sentido de limitar as medidas compensatórias apenas aos impactos diretos e não aos indiretos dos quais o empreendedor não possui ingerência; exigir a fundamentação do nexo causal entre a condicionante e os impactos das atividades; e vedar condicionantes que obriguem a suprir deficiências decorrentes do poder público, operar serviços públicos e endereçar impactos causados por terceiros.

Como alternativa, o PL do Executivo propõe uma redação semelhante, mas que atenua as limitações propostas pelo Congresso, em especial ao possibilitar condicionantes que exijam do empreendedor a condução ou manutenção de serviços públicos, em casos excepcionais ou temporários, quando a implantação do empreendedor torne necessária essa manutenção. A justificativa dada para tais mudanças foi no sentido de que a presença de um empreendimento pode influenciar no aumento da demanda por serviços públicos ou nos impactos que, embora gerados por terceiros, decorrem da presença do empreendimento.

Veto ao art. 25, caput, e edição da Medida Provisória nº 1.308/2025: manutenção da Licença Ambiental Especial (LAE) com veto ao processo monofásico

A Licença Ambiental Especial (LAE), prevista no PL nº 2.159/2021 como instrumento de celeridade para o licenciamento de empreendimentos estratégicos e prioritários, foi mantida. No entanto, foi vetado o caput do art. 25, que previa a tramitação do procedimento de forma monofásica — ou seja, com a emissão simultânea de uma única licença, aglutinando todas as fases do projeto.

Com o objetivo de conferir aplicabilidade imediata ao novo instrumento, o Poder Executivo editou a Medida Provisória (MP) nº 1.308/2025, conferindo vigência imediata à LAE, antecipando-se à lei, que entrará em vigor em 180 dias. Nos termos da MP, a LAE poderá ser concedida a empreendimentos declarados estratégicos e prioritários por proposta bianual do Conselho de Governo, mediante requerimento junto ao órgão ambiental competente.

A MP prevê que o EIA-RIMA é o estudo exigível para emissão da LAE e que o processo de licenciamento da LAE poderá ser dividido em etapas. Fica mantida a definição do Congresso, segundo a qual a LAE é o ato administrativo que estabelece condicionantes para localização, instalação e operação de atividade considerada estratégica. O PL do Executivo reflete os dispositivos da MP.

De acordo com a justificativa do veto, o modelo monofásico poderia comprometer a análise técnica adequada, ao antecipar etapas relevantes antes da verificação da viabilidade ambiental do empreendimento, gerando insegurança jurídica e risco de judicialização.

Veto aos §§ 1º, 2º, 3º e 5º, do art. 26: limitações ao licenciamento corretivo (LOC)

O Presidente vetou os dispositivos que permitiam o licenciamento ambiental corretivo por adesão e compromisso e a extinção da punibilidade do crime de operar sem licença no caso de pedido espontâneo de licença corretiva.

Veto aos arts. 42, I e III, 44, § 6º, 54, §§ 1° e 2°, e 61: autoridades envolvidas e manifestação de órgãos gestores de Unidades de Conservação

No texto publicado, foi vetado o dispositivo que expressava o caráter não vinculante das manifestações das autoridades envolvidas. O veto foi justificado em especial pela necessidade de anuência dos órgãos gestores de Unidades de Conservação (UC) no processo de licenciamento de empreendimentos que impactem diretamente as UCs ou suas Zonas de Amortecimento.

O PL do Executivo reforça essa posição, prevendo que a ausência de manifestação da autoridade envolvida não é vinculante e não obsta a continuidade do licenciamento quando não exarada no prazo instituído, exceto para a manifestação do órgão gestor da UC.

Veto ao inciso I, “a” e “c” dos arts. 43 e 44: rejeição ao requisito de demarcação ou titulação homologada de terras indígenas e territórios quilombolas, para fins de manifestação das autoridades envolvidas

Dispositivos que antes restringiam a participação dos órgãos responsáveis pela proteção de povos indígenas e comunidades quilombolas foram vetados. O texto original previa a limitação da intervenção das autoridades envolvidas apenas a respeito das terras indígenas com demarcação homologada e das áreas tituladas de remanescentes de comunidades quilombolas.

Segundo a mensagem de veto, essa determinação contrariaria a jurisprudência consolidada pelo Supremo Tribunal Federal, que reconhece o caráter declaratório do direito à terra das populações tradicionais, com efeitos retroativos, bem como a inconstitucionalidade de condicioná-lo à homologação ou à titulação estatal.

O PL do Executivo amplia o escopo de oitiva das autoridades envolvidas, quando houver impactos na área de influência direta e indireta (esta última, não prevista na redação atual da lei) de terras indígenas com relatório circunstanciado de identificação e delimitação publicado e de áreas de comunidades quilombolas com certidão de autodefinição como remanescente dos quilombos emitido pela Fundação Cultural Palmares.

Veto ao art. 58: rejeição à proposta de regime de responsabilidade civil ambiental específico para instituições financeiras e contratantes de atividade licenciada

Foi vetado o dispositivo que previa regra de responsabilidade subsidiária aos financiadores e contratantes de atividades sujeitas ao licenciamento ambiental, em caso de danos ambientais oriundos das atividades, eximindo a responsabilidade do agente indireto se este tiver diligenciado quanto à existência de licença ambiental para a atividade.

O Poder Executivo defendeu que essa mudança afetaria a sistemática de responsabilização de alguns poluidores indiretos (contratantes e financiadores), o que, segundo a mensagem de veto, geraria insegurança jurídica em casos de danos ambientais.

O PL do Executivo propõe reformular o dispositivo, prevendo que as instituições financeiras exijam a licença válida em cada fase do licenciamento, até o último desembolso do crédito, sob pena de incidir a responsabilidade civil solidária em caso de dano ambiental, na medida e proporção do financiamento.

Veto ao art. 65: rejeição à proposta que condicionava a validade da autuação supletiva dos órgãos à comunicação formal ao órgão licenciador

Foi vetado o dispositivo que estabelecia que, uma vez expedido o licenciamento ambiental pelo órgão competente, a atuação de órgãos ambientais de outros entes federativos deveria observar determinadas regras. Em caso de iminência ou ocorrência de degradação ambiental, as medidas adotadas por órgão não licenciador deveriam ser formalmente comunicadas ao órgão licenciador, perdendo efeito caso não houvesse essa comunicação. Além disso, a manifestação técnica do órgão licenciador prevaleceria sobre a dos demais órgãos, inclusive em situações de autuação ou imposição de medidas por órgãos diferentes para a mesma infração, fazendo cessar automaticamente os efeitos das medidas aplicadas pelo órgão não licenciador caso o licenciador se manifestasse pela inexistência da infração.

O veto foi fundamentado na alegação de que restringiria a atuação supletiva dos órgãos ambientais, condicionando sua validade à comunicação formal ao órgão licenciador. Segundo as razões do veto, tal restrição poderia gerar incentivos à degradação ambiental e comprometer a efetividade da fiscalização, contrariando entendimento do Supremo Tribunal Federal de que a atuação supletiva é permitida em caso de omissão ou insuficiência do órgão licenciador.

Veto ao art. 66, III: manutenção do regime de proteção especial previsto na Lei da Mata Atlântica

O Presidente vetou o dispositivo que revogaria o art. 14, §§ 1º e 2º, da Lei nº 11.428/2006 (Lei da Mata Atlântica). Assim, permanece vigente a regra da Lei de Mata Atlântica, segundo a qual a supressão de vegetação do bioma em estágio médio e avançado de regeneração depende de autorização do órgão estadual, como regra, e da autorização do órgão municipal, quando se tratar de supressão em área urbana, atendidas condições mínimas de aptidão do município e mediante anuência do órgão estadual.

A nova lei entrará em vigor 180 dias após sua publicação oficial. Os procedimentos nela previstos serão aplicáveis apenas aos processos de licenciamento ambiental iniciados após esse marco. Para os processos em curso, a legislação estabelece um regime de transição, pelo qual as obrigações e cronogramas já definidos deverão ser respeitados até a conclusão da etapa atual, sendo que as etapas subsequentes deverão seguir as novas regras. Além disso, em casos de empreendimentos licenciados, que precisem de alterações que não estão previstas na licença vigente, as alterações deverão ser analisadas no âmbito do processo existente e, se viáveis, autorizadas por meio de retificação.

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*Com a colaboração de Rafaela Gebara.