Relações de consumo: sanções administrativas em duplicidade – cooperação interinstitucional e os desafios da segurança jurídica em 2025

A sobreposição de competências sancionatórias no âmbito das relações de consumo segue como tema central em 2025, especialmente diante da expectativa de retomada da tramitação do Projeto de Lei 2.766/2021 e dos esforços institucionais voltados à simplificação regulatória. Em um cenário de crescente diálogo entre os órgãos do Sistema Nacional de Defesa do Consumidor (SNDC) e as agências reguladoras, o princípio do non bis in idem adquire notável relevo como garantia essencial para a previsibilidade e a racionalidade do enforcement administrativo.

A sobreposição da competência sancionadora

O SNDC é composto por órgãos públicos das diferentes esferas federativas, competentes para fiscalizar fornecedores de produtos e serviços e, quando constatada violação às normas consumeristas, aplicar sanções administrativas previstas na lei.

De outro lado, as agências reguladoras também exercem competência sancionadora, nos termos dos respectivos marcos regulatórios, inclusive para a tutela dos direitos dos consumidores no âmbito dos serviços por elas regulados. Embora seu foco principal seja assegurar a adequada prestação dos serviços conforme os padrões técnicos estabelecidos para cada setor, a atuação regulatória frequentemente envolve aspectos relacionados à proteção do consumidor.

Nesse contexto, é possível que um mesmo fato seja objeto de investigação e punição tanto pelos órgãos do SNDC quanto pelas agências reguladoras, o que pode gerar, para os fornecedores atuantes em mercados regulados, o risco de múltiplos processos administrativos – e penalidades – relacionados à mesma conduta.

O princípio do non bis in idem na legislação

A possibilidade de coexistência de processos administrativos fundamentados em um mesmo fato também não é situação alheia ao legislador. Ainda que represente um risco para os fornecedores, essa duplicidade pode igualmente resultar em alocação ineficiente de recursos públicos, diante da atuação paralela de distintos órgãos estatais.

O art. 5º, parágrafo único, do Decreto 2.181/1997, com nova redação trazida pelo
Decreto 10.887/2021, dispõe que, na hipótese de instauração de mais de um processo administrativo por entes distintos da administração pública, com base em um mesmo fato imputado ao mesmo fornecedor, caberá à Secretaria Nacional do Consumidor (SENACON) dirimir o conflito de competência.

De forma complementar, o art. 16 do mesmo decreto autoriza a SENACON a avocar processos administrativos que envolvam direitos difusos ou coletivos e que tramitem em mais de um Estado da Federação, a fim de unificar o entendimento sobre a conduta.

O Projeto de Lei 2.766/2021, atualmente pendente de inclusão em pauta no Plenário da Câmara dos Deputados, também aborda a questão, com o intuito de atribuir maior segurança jurídica ao administrado. Com o objetivo declarado de aprimorar o ambiente de negócios, a proposta reforça a aplicação do princípio do non bis in idem no âmbito das relações de consumo. Para tanto, além de reproduzir o conteúdo do art. 5º, parágrafo único, do Decreto 2.181/1997 e de propor a inclusão expressa desse princípio no Código de Defesa do Consumidor (CDC), o projeto atribui às autoridades estaduais competência para resolver conflitos entre órgãos municipais.

Tanto o Decreto n2.181/1997 quanto o PL 2.766/2021, contudo, adotam uma abordagem predominantemente prospectiva. Seus mecanismos visam evitar o prosseguimento de processos administrativos redundantes e, em última instância, prevenir a necessidade de nulidade judicial de sanções administrativas aplicadas em duplicidade.

Cooperação institucional e seus efeitos práticos

A Lei Federal n.º 13.848/2019, que dispõe sobre a gestão, a organização e o controle social das agências reguladoras, estabelece, em seu art. 19, parágrafo único, inciso III, que a promoção da cooperação com os órgãos de defesa do consumidor deve integrar, obrigatoriamente, os critérios de avaliação das metas de desempenho das referidas entidades.

Tal previsão legal evidencia uma diretriz de caráter preventivo. A cooperação entre os integrantes do SNDC e os órgãos reguladores, ainda incipiente, tende a favorecer a centralização da apuração de condutas em uma única instância administrativa. Além disso, incentiva maior participação social no processo decisório regulatório, o que pode evitar a instauração paralela de procedimentos administrativos sobre os mesmos fatos.

Em 2025, a segurança jurídica nas relações de consumo reafirma-se como elemento essencial para a previsibilidade regulatória e a confiança dos agentes econômicos no exercício do poder sancionador do Estado. A sobreposição de competências entre os órgãos do SNDC e as agências reguladoras continua gerando debates relevantes, especialmente diante do risco de multiplicidade de sanções administrativas baseadas em um mesmo fato.

As discussões em torno do Projeto de Lei n.º 2.766/2021, que ainda aguarda avanço na Câmara dos Deputados, colocam em evidência a necessidade de fortalecer o princípio do non bis in idem no âmbito administrativo e de aprimorar os mecanismos de coordenação institucional já previstos em diplomas como o Decreto n.º 2.181/1997 e a Lei n.º 13.848/2019.

O desafio, porém, transcende a mera positivação de normas: passa pela implementação efetiva de práticas integradas entre os diferentes entes de controle, pela definição clara de critérios de atuação e pela atuação proativa da Senacon como instância de harmonização.

Para o futuro próximo, espera-se que o amadurecimento institucional seja capaz de promover maior racionalidade na atuação sancionadora. É certo que a competência concorrente nesse particular decorre de previsão constitucional e busca reforçar a proteção dos direitos dos consumidores, mas essa autoridade compartilhada deve ser exercida sem perder de vista a segurança jurídica e a coerência. Ao contrário, manter um sistema que permite a coexistência de múltiplos processos sobre o mesmo fato gera incerteza, decisões incompatíveis e inviabiliza negócios, sobretudo quando o mercado conta cada vez mais com fornecedores cuja atuação alcança níveis regionais ou nacionais.

Nesse sentido, a adoção de estratégias de cooperação, a integração de bases de dados, o controle mais apurado sobre aferição de reponsabilidades e a uniformização de entendimentos administrativos podem contribuir para reduzir litígios, evitar decisões contraditórias e reforçar a legitimidade do sistema.

Em um ambiente regulatório cada vez mais dinâmico e complexo, a previsibilidade na aplicação das normas e a limitação de sanções duplicadas, a fim de coibi-las porquanto ilegal, figuram como pilares indispensáveis para a consolidação de um modelo de enforcement eficiente, proporcional e juridicamente seguro. Em último grau, isso reflete em uma menor judicialização de sanções por parte dos administrativos, refletindo um ganho à sociedade.

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*Com a colaboração de Gabriela Avedissian Queiroz Silva