Lei do Marco Temporal e Tema 1.031: STF propõe alterações, mas mantém tese contestada

Após a última reunião da Comissão Especial de Autocomposição do Supremo Tribunal Federal, que visa a promover a conformidade da Lei Federal n° 14.701/2023 (Lei do Marco Temporal) com o Tema n° 1.031, o Supremo manteve a tese do marco temporal relacionada à demarcação das Terras Indígenas.

O Tema n° 1.031 (RE 1.017.365)

Ao julgar o RE 1.017.365, em 27 de setembro de 2023, o relator, ministro Edson Fachin, destacou que os direitos territoriais indígenas não dependem de um marco temporal e preexistem à Constituição Federal, cabendo ao Estado apenas o reconhecimento declaratório dessas terras. Com isso, fixou o Tema nº 1.031, prevendo que a proteção constitucional aos direitos originários sobre terras tradicionalmente ocupadas pelos povos indígenas, garantida pelo art. 231 da Constituição Federal, independe da comprovação de ocupação em 5 de outubro de 1988 ou da existência de conflito possessório nesta data.

No mesmo acórdão, a Turma Julgadora registrou que a posse indígena tradicional difere da posse civil privada, uma vez que abrange terras: habitadas de forma permanente pelos indígenas; para suas atividades produtivas; imprescindíveis à preservação dos recursos naturais necessários ao seu bem-estar; e essenciais à sua reprodução físico-cultural, conforme seus usos, costumes e tradições.

O STF também estabeleceu um regime de indenizações e seus efeitos para terceiros, além de possibilitar a revisão de processos demarcatórios, com o objetivo de corrigir eventuais erros em procedimentos anteriores.

Reações legislativas: a Lei do Marco Temporal

Um mês após o julgamento do RE 1.017.365, o Presidente Lula sancionou a Lei Federal nº 14.701/2023, por meio da qual foi restabelecida a tese do marco temporal. A norma limitou a caracterização da ocupação tradicional indígena à presença física nas terras em 5 de outubro de 1988, salvo nos casos de renitente esbulho. Além disso, vedou a revisão dos limites de terras já demarcadas e afastou a exigência de consulta prévia às comunidades indígenas em situações de intervenções militares e de exploração de riquezas consideradas estratégicas.

Embora diversos dispositivos da lei que limitam os direitos indígenas tenham sido inicialmente vetados pelo Poder Executivo, os vetos foram posteriormente derrubados pelo Congresso Nacional e, com isso, os trechos que restabelecem o marco temporal foram reinseridos no texto legal, mantendo a lei em vigor.

As contestações no STF e discussões advindas

As incompatibilidades entre a Lei do Marco Temporal e o Tema nº 1.031 resultaram no ajuizamento de diversas ações: os representantes do Progressistas, Republicanos e Partido Liberal ajuizaram a Ação Declaratória de Constitucionalidade (ADC) nº 87; representantes da Articulação dos Povos Indígenas, do Partido Socialismo e Liberdade e Rede Sustentabilidade ajuizaram a Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7582; representantes do Partido dos Trabalhadores, Partido Comunista do Brasil e Partido Verde ajuizaram a ADI nº 7583; representantes do Partido Democrático Trabalhista ajuizaram a ADI nº 7586; e representantes do Diretório Nacional do Progressistas ajuizaram a Ação Direta de Inconstitucionalidade por Omissão (ADO) nº 86.

Em 22 de abril de 2024, o ministro Gilmar Mendes, relator das referidas ações, suspendeu todos os processos judiciais que tratam da constitucionalidade da Lei Federal nº 14.701/2023, alegando risco de insegurança jurídica. A suspensão permanecerá até que o STF decida definitivamente o tema.

Na decisão, o ministro observou que a lei contraria diversas teses fixadas no RE 1.017.365, bem como as decisões da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH). Por esse motivo, entendeu ser necessário que o STF promova a “devida apreciação da conformidade da referida norma com a Constituição, à luz das balizas interpretativas já assentadas na jurisprudência da Corte sobre o tema, muitas das quais abordadas no próprio julgamento recente do RE 1.017.365”.

A partir disso, o ministro instaurou a Comissão Especial de Autocomposição, reunindo representantes do poder público e de setores interessados, incluindo movimentos indígenas, para buscar um consenso sobre a adequação da Lei do Marco Temporal aos direitos indígenas e à tese do Tema nº 1.031.

O encerramento das audiências da Comissão Especial de Autocomposição: o que ficou decidido?

Após 23 audiências de conciliação, em 23 de junho de 2025, a Comissão Especial de Autocomposição aprovou uma minuta conjunta de anteprojeto de lei para alteração da Lei do Marco Temporal, que conta com diversos pontos consensuais. Dentre eles:

• A manutenção do art. 4º da lei, que reafirma a tese do marco temporal – o que representa uma concessão significativa aos defensores;
• A inclusão da consulta livre, prévia e informada (CPLI) das comunidades indígenas como um dos “princípios orientadores” da lei;
• A manutenção do art. 20 da Lei do Marco Temporal, que trata do usufruto das terras indígenas e dispensa da consulta às comunidades em casos de instalações militares e exploração de alternativas energéticas estratégicas nas áreas ocupadas;
• A possibilidade de exploração econômica em terras indígenas a partir da celebração de contratos de cooperação entre indígenas e não indígenas para o exercício de atividades econômicas que gerem benefícios à comunidade indígena;
• O aprimoramento dos processos de demarcação de terras indígenas, inclusive com mais publicidade e participação de entes federativos desde o início dos processos demarcatórios;
• O pagamento de indenização aos ocupantes não indígenas;
• O reconhecimento do regime de propriedade privada coletiva às áreas indígenas.

Embora haja consensos capazes de proporcionar maior segurança jurídica, há um potencial paradoxo quanto ao marco temporal: o próprio STF, por meio de sua Comissão Especial de Autocomposição, aceitou a manutenção de previsão que pode contrariar o entendimento que o próprio Tribunal tinha de que os direitos territoriais indígenas não dependem de um marco temporal e preexistem à Constituição Federal.

Além disso, pode haver questionamento à parte que trata da exceção à CPLI para exploração de alternativas energéticas estratégicas nas áreas ocupadas pelos indígenas. Neste particular, o texto pode enfrentar contrariedade a tratados e convenções das quais o Brasil é parte, como, por exemplo, a Convenção n° 169 da Organização Internacional do Trabalho.

Existem ainda temas importantes que não fazem parte da minuta e que seguem indefinidos, tais como a exploração mineral em terras indígenas, o procedimento específico para demarcação das terras e a forma de pagamento das indenizações aos não indígenas.

Com relação aos procedimentos demarcatórios e ao pagamento das indenizações aos não indígenas, em 26 de junho de 2025, a Advocacia-Geral da União apresentou à Comissão Especial de Autocomposição do STF o Plano Transitório de Regularização das Terras Indígenas, que foi elaborado em conjunto com o Ministério dos Povos Indígenas e a Fundação Nacional dos Povos Indígenas a fim de dar segurança jurídica para a resolução de conflitos fundiários judicializados que envolvem os direitos dos povos indígenas às suas terras e da população não indígena à indenização.

Agora, o ministro Gilmar Mendes terá que definir se prorroga as sessões de mediação e conciliação, se valida os consensos, se compartilha com o Plenário do STF ou se profere decisão liminar nos respectivos casos.

Para mais informações sobre o assunto, contate as práticas de Contencioso e Arbitragem e Direito Ambiental e Mudanças Climáticas do Mattos Filho.