O Marco Regulatório do EAD e a Reforma Tributária

Na última segunda-feira (19/05) foram publicados o Decreto nº 12.456/2025 e a Portaria nº 378/2025 do Ministério da Educação que trouxeram relevantes alterações normativas para a oferta de cursos de Ensino a Distância (EAD) no Brasil. As principais mudanças promovidas pelo Marco Regulatório do EAD foram exploradas nos materiais divulgados no Único.

Dentre as principais alterações em relação ao modelo até então vigente, o Marco Regulatório aumentou a exigência de presencialidade nas diversas formas de oferta de cursos de graduação no país. Nos cursos EAD, por exemplo, a presencialidade se limitava a uma atividade por semestre e, em muitos casos, não era sequer obrigatória. Com a nova disciplina regulatória, os cursos EAD devem contar com, no mínimo, 10% de aulas presenciais e outros 10% de aulas síncronas mediadas.

O Marco Regulatório também criou o formato de oferta semipresencial, que exige presencialidade mínima de 30% a 40%, a depender do curso. Ainda que a carga horária possa ser preponderantemente oferecida no EAD, há exigência de comparecimento presencial para cumprimento de parte muito significativa do currículo, que pode variar de curso a curso, conforme previsão das Diretrizes Curriculares Nacionais (DCNs) correspondentes.

Somado a isso, os polos EAD, que por vezes se limitavam a uma sala disponibilizada para realização de avaliações ou outras atividades de menor complexidade, deverão contar com infraestrutura mais sofisticada, com recepção, sala de coordenação, salas ou ambientes para estudos individuais e coletivos, laboratórios e outros espaços formativos compatíveis com os cursos ofertados, além de equipamentos e dispositivos de acesso à internet de alta velocidade. Ou seja: haverá infraestrutura local muito mais representativa.

Do ponto de vista tributário, as profundas alterações decorrentes do Marco Regulatório, tanto sob a perspectiva da presencialidade, quanto sob a perspectiva da infraestrutura dos polos EAD, podem trazer questionamentos quanto ao local da efetiva prestação do serviço de ensino (seja na forma de oferta semipresencial ou EAD). Consequentemente, podem surgir controvérsias em relação ao ente federativo para o qual é devido o recolhimento de tributos.

Como regra, a Lei Complementar nº 116/03 prevê que o Imposto sobre Serviço (ISS) é devido no local do estabelecimento do prestador do serviço. No âmbito do EAD, o Poder Judiciário costuma(va) entender que o ISS seria devido ao Município em que situado o estabelecimento onde as aulas são gravadas e o conteúdo didático é produzido; logo, a sede a partir da qual o curso era ofertado para o território nacional. Os polos EAD, por serem meras estruturas de apoio logístico, não configurariam estabelecimento com unidade econômica prestadora de serviço que atraísse a competência do respectivo Município para cobrança de ISS.

A partir do momento em que há exigência de presencialidade expressiva nos cursos semipresenciais e, em alguma medida, também naqueles EAD, aliada ao incremento substancial de infraestrutura, é possível que os Municípios em que situados os polos passem a cobrar ISS por entenderem que há prestação de serviço em tais unidades.

De forma ainda mais provável, os Municípios poderão sustentar uma interpretação de que ao menos o serviço correspondente à parcela de atividade presencial de cursos semipresenciais e EAD seria efetivamente ofertada em seu território, caracterizando fato gerador do tributo.

O tema merece maior atenção à luz do regime jurídico do Imposto sobre Bens e Serviços (“IBS”), tributo criado pela Lei Complementar nº 214/25 no contexto da Reforma Tributária do consumo e que substituirá o ISS.

No novo regime, não há clareza quanto ao local do serviço para fins de cobrança de IBS na hipótese de oferecimento de cursos semipresenciais ou EAD. Pelo texto da lei, tende a prevalecer a exigência de IBS no local do domicílio principal do adquirente dos serviços educacionais. Ou seja: ao contrário do entendimento jurisprudencial em relação à incidência de ISS, a cobrança de IBS não competiria ao Município em que situado o estabelecimento prestador do serviço, mas a cada Município em que domiciliados os alunos do curso.

Dado que a lógica do IBS prima pela exigência do imposto no local do destinatário dos serviços educacionais, as alterações promovidas pelo Marco Regulatório do EAD tendem a impulsionar a pretensão dos Municípios em que situados os polos EAD de exigir a tributação.

É fundamental que o setor educacional esteja atento à implementação das alterações exigidas nos cursos EAD e ao comportamento dos Municípios em relação a possíveis consequências tributárias dessas alterações.

Para mais informações, conheça as práticas de Educação e Tributário do Mattos Filho.