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Uma razão para comemorar

14Jun2017Jun14,2017
Infraestrutura e Energia
Capital Aberto
As inovações que determinam o êxito das últimas licitações de infraestrutura

O relógio do pregão da B3 (ex-BM&FBovespa) marcava quase 11 horas na manhã no último dia 16 de março quando o diretor da sessão pública, que conduz as licitações, anunciou o encerramento da quarta rodada de concessões de aeroportos promovida pelo governo federal. O que se viu — e ouviu — depois disso foram pulos e gritos de comemoração dignos de final de campeonato. Um dos grupos que não escondia a exaltação era formado por executivos da Fraport, empresa alemã que venceu as disputas pelos aeroportos internacionais Salgado Filho, em Porto Alegre, e Pinto Martins, em Fortaleza. Outras duas empresas estrangeiras — Zürich Airports AG e Vinci Airport — igualmente tiveram sucesso no certame. A Zürich, que já opera em Confins, deu o lance vencedor para o aeroporto Hercílio Luz, em Florianópolis, e a francesa Vinci arrematou o terminal de Salvador, inaugurando, assim, suas operações no Brasil.

O interesse de importantes players internacionais representou uma vitória para o controverso governo de Michel Temer. Além de levantar a autoestima do Brasil e rechear os cofres públicos imediatamente com cerca de 1,3 bilhão de reais (as concessionárias devem pagar 25% do valor em outorgas à vista), o que representou um ágio de quase 80%, os certames marcaram as primeiras transações bilionárias no âmbito do Programa de Parcerias de Investimentos (PPI). Criado pela Lei 13.334/16, o PPI inaugurou um modelo diferente para o financiamento de concessões, com os objetivos de favorecer a expansão da infraestrutura e de garantir a segurança jurídica dos contratos. “Um valor alto de outorga mostra que os investidores consideram que o mercado é efetivamente competitivo. Mesmo que haja uma euforia, vejo isso como um bom indicativo”, afirma Mário Márcio Saadi Lima, advogado do setor de infraestrutura do escritório Mattos Filho.

O fato é que o aumento na segurança jurídica, a retirada de estatais como a Infraero dos consórcios e a introdução de inovações contratuais têm dado impulso aos leilões feitos sob o âmbito do PPI. Depois da boa experiência com as concessões de aeroportos, o governo federal leiloou com êxito dois terminais de combustíveis (STM 04 e 05) no porto de Santarém, no Pará, e 31 de 35 linhas de transmissão de energia oferecidas. Promovidos pela Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), os certames no setor de transmissão contaram com uma participação média de sete agentes por lote. Conforme as regras, venceu cada concessão o grupo que aceitou receber a remuneração mais baixa pela construção e operação da linha. Em média, o deságio em relação aos valores máximos de remuneração propostos pela Aneel foi de 36,47%. “A coqueluche do momento é a transmissão. Muitos querem participar dos projetos na área, de olho na rentabilidade”, observa Renato Sicupira, presidente da BF Capital. Com uma taxa de retorno que pode superar 12% ao ano (em 2012, esse percentual era de 6%), os empreendimentos no setor atraem investidores financeiros, como BTG Pactual e Pátria, além de empresas que não operavam nesse nicho, a exemplo de Equatorial Energia e Engie.

Bomba em Brasília

O céu de brigadeiro que paira sobre o setor de infraestrutura, entretanto, ficou menos intenso nas últimas semanas. A bomba que caiu sobre Brasília com a delação dos irmãos Batista, donos da JBS, gerou preocupações em torno do futuro dos próximos leilões (leia também reportagem Avarias). O problema é que, com o caixa depauperado, a União precisa dar prosseguimento às licitações para assegurar os investimentos em infraestrutura. O governo estuda, por exemplo, o que fazer com os aeroportos Santos Dumont, no Rio de Janeiro, e de Congonhas, em São Paulo, hoje administrados pela Infraero. Dependendo da solução acertada com a estatal de infraestrutura aeroportuária, eles poderiam ser totalmente ou parcialmente concedidos à iniciativa privada.

O modelo misto foi adotado nas licitações dos primeiros aeroportos no Brasil. Os leilões ocorreram em fevereiro de 2012, com as concessões de Guarulhos, Viracopos (Campinas) e Brasília. Nessa primeira rodada, as ofertas vencedoras somaram cerca de 24,5 bilhões de reais, arrecadados pelo governo federal por meio das outorgas a serem pagas pelas concessionárias ao poder público. A segunda rodada, por sua vez, contemplou Confins (na região metropolitana de Belo Horizonte) e o fluminense Galeão. Os leilões ocorreram em novembro de 2013 e os lances totalizaram 20,8 bilhões de reais em outorgas.

As duas etapas marcaram uma importante mudança na estratégia de administração da infraestrutura aeroportuária brasileira, com a abertura desse mercado a entes privados. Todos os consórcios vencedores, no caso dos aeroportos, tinham participação de grandes empreiteiras nacionais: Invepar como líder do consórcio em Guarulhos e Odebrecht TransPort no Galeão, para citar apenas dois exemplos. Pelas regras dos editais, os vencedores das concessões deveriam constituir uma sociedade de propósito específico (SPE), na qual deteriam participação de 51% e a Infraero, 49%. “A ideia era que a Infraero não perdesse o controle total dos aeroportos e se beneficiasse com a tecnologia e o conhecimento agregados pelos entes privados”, explica Marcelo Pacheco dos Guaranys, ex-diretor-presidente da Agência Nacional de Aviação Civil (Anac).

Não demorou para esse desenho societário começar a apresentar problemas. Na posição de minoritária, a Infraero passou a ter que acompanhar os investimentos necessários à ampliação e à modernização dos terminais — mesmo enfrentando sérias dificuldades financeiras, potencializadas pela entrega do controle de seus principais e mais rentáveis aeroportos. De acordo com o Tribunal de Contas da União, depois das concessões, as receitas operacionais da Infraero diminuíram cerca de 53%.

A atuação desencontrada entre o acionista público e o privado teve reflexo especialmente deletério no caso do Galeão. Com dificuldades de financiamento, a concessionária do aeroporto se viu obrigada, em abril deste ano, a renegociar suas dívidas no valor de R$ 920 milhões (o governo federal admitiu a renegociação das outorgas, por intermédio da Portaria 135, do Ministério dos Transportes e, posteriormente, editou a Medida Provisória 779/2017, que estabelece critérios para a celebração de aditivos contratuais relativos às outorgas nos contratos de parceria no setor aeroportuário); também admitiu um novo sócio no consórcio, o fundo chinês HNA, para aliviar a situação financeira das sócias (Infraero e Odebrecht Transport).

Novos termos

Diante de tantos problemas, não é de se estranhar que a rodada de concessão de aeroportos deste ano tenha sido acompanhada de mudanças importantes. A mais notável foi a exclusão da participação obrigatória da Infraero nas SPEs. Outras novidades — responsáveis em grande parte pela participação de estrangeiros nos certames — foram o maior intervalo entre a publicação do edital e abertura das propostas, a possibilidade de um mesmo consórcio vencer as disputas por dois aeroportos na mesma rodada (desde que em regiões diferentes), o aumento dos requisitos mínimos para habilitação técnica dos possíveis operadores aeroportuários e a adoção de mecanismo contratual de proteção cambial. Essa espécie de hedge prevê que caso o dólar se valorize em relação ao real — o que diminui a capacidade de pagamento da concessionária de empréstimos em moeda estrangeira — há um desconto na outorga variável devida anualmente ao poder concedente; na situação oposta, o desembolso cresce. “Os players dessa última rodada com certeza se beneficiaram do aprimoramento dos editais. Mas o ideal não é o governo solucionar os problemas depois que eles aparecem. É preciso que haja maior foco no planejamento dos contratos”, ressalta Lima, do Mattos Filho.

Os novos entrantes também foram favorecidos por mudanças legislativas, especialmente pela Medida Provisória 752/16. Ela alterou a forma de negociação com o governo. Se não há possibilidade de cumprimento do contrato, a concessão caduca e é feita uma relicitação. “A MP mudou o jogo, atraiu gente que se sentiu mais segura com os contratos e futuras renegociações”, observa Guaranys. A questão agora é saber se essa sensação de segurança persiste mesmo com o governo criador do PPI na corda bamba. Os resultados dos próximos leilões serão um bom indicador do quanto a bomba jogada pelos irmãos Batista em Brasília danificou a confiança do investidor.
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