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A nova regulamentação do Processo Administrativo Sancionador na CVM

21Jun2019Jun21,2019
Mercado de capitais; Fundos de investimento e Asset management
Pouco mais de um ano e meio após a publicação da Lei nº 13.506, de 13.11.2017 (“Lei 13.506/17”), a Comissão de Valores Mobiliários (“CVM”) publicou, em 17.06.2019, a Instrução CVM nº 607 (“Instrução 607”).

Conforme divulgado pela própria CVM, a Instrução 607 representa um novo marco para a sua atuação sancionadora, implementando, no âmbito da regulamentação da CVM, as alterações legislativas introduzidas pela Lei 13.506/17, tais como o aumento do limite máximo da penalidade de multa e a criação do acordo administrativo em processo de supervisão (“Acordo de Supervisão”). A instrução consolida e organiza as normas sobre a fase pré-sancionadora, processo administrativo sancionador (“PAS”), termo de compromisso e Acordo de Supervisão.

A norma busca tornar o PAS mais eficiente, conferir maior segurança jurídica aos jurisdicionados e assegurar maior previsibilidade com relação à atuação sancionadora da CVM.

 Dentre as inovações e alterações introduzidas pela Instrução 607, destacamos as seguintes:

Novos Limites Máximos para Multas. Os valores máximos das multas que poderão ser aplicadas pela CVM no âmbito do PAS foram majorados em relação à regra atualmente em vigor. A Instrução 607 prevê que a multa não poderá exceder o maior dos seguintes valores: (i) R$50.000.000,00; (ii) o dobro do valor da emissão ou operação irregular; (iii) o triplo da vantagem econômica obtida ou perda evitada com a infração; ou (iv) o dobro do prejuízo causado aos investidores em decorrência do ilícito. Na hipótese de reincidência, o valor da multa, fixada conforme parâmetros acima, poderá ser triplicado. 
 
Acordos de Supervisão. A Instrução 607 regulamentou a disposição da Lei 13.506/17 a respeito de Acordos de Supervisão, os quais poderão resultar na redução de 1/3 a 2/3 das penalidades aplicáveis aos acusados. A CVM possuirá discricionariedade para decidir sobre a oportunidade e conveniência da celebração dos Acordos de Supervisão, desde que os acusados confessem a prática das infrações e ofereçam efetiva, plena e permanente cooperação para a apuração das infrações cometidas. Essa confissão caracteriza um dos pontos mais polêmicos com relação aos Acordos de Supervisão, uma vez que diversas infrações administrativas podem gerar consequências nas esferas civil e penal, como o uso de informações privilegiadas (insider trading). Apesar da subjetividade dos critérios para a aceitação das propostas de Acordo de Supervisão, a Instrução 607 menciona a identificação dos demais envolvidos nas práticas consideradas irregulares e o fornecimento de informações e documentos que as comprovem como exemplos de cooperação que poderão ser considerados para a celebração desses acordos. As propostas dos Acordos de Supervisão serão submetidas a um comitê específico (e não ao Colegiado da CVM), que terá a incumbência de assegurar o sigilo das propostas e das negociações que envolverem tais Acordos. Ressaltamos que, caso aprovados, os Acordo de Supervisão não eximirão os seus signatários da obrigação de reparar integralmente o dano porventura causado por suas condutas. 

Redução da Pena por Reparação Integral de Danos Causados a Investidores. A reparação dos danos causados aos investidores do mercado de capitais é uma das prioridades da Instrução 607. Conforme mencionado, as penalidades aplicáveis àqueles que infringirem as regras da CVM poderão ser reduzidas de 1/3 a 2/3, caso os danos financeiros por eles causados sejam integralmente reparados até o julgamento do processo pelo Colegiado. A previsão tem por objetivo acelerar o ressarcimento dos investidores no âmbito administrativo, em alternativa às ações de natureza civil hoje necessárias para a concretização dessa reparação. 

Fim do Efeito Suspensivo de Recursos Apresentados Contra as Penalidades de Suspensão, Inabilitação e Proibição. A Lei 13.506/17 prevê que recursos ao Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional (“CRSFN”), que se voltarem contra as decisões que decretem penalidades de suspensão, inabilitação ou proibição do exercício de atividades no mercado de capitais não mais terão efeito suspensivo em regra, ou seja, tais decisões produzirão efeitos imediatos. A Instrução 607 prevê a possibilidade de o recorrente interpor tal recurso em 30 dias corridos - não úteis como os demais prazos – contados da intimação da decisão e, no mesmo ato, apresentar petição apartada ao Colegiado da CVM, requerendo a atribuição de efeito suspensivo ao recurso.   

Termo de Compromisso. A Instrução 607 mantém a estrutura já bastante usada na prática para a celebração de termos de compromisso (“Termo de Compromisso”), em que os acusados não precisam confessar matéria de fato ou reconhecer a ilicitude da conduta. Em adição à regra geral de sua apresentação em até 30 dias úteis da defesa, a Instrução 607 deixa expresso que a proposta de Termo de Compromisso também pode ser feita na fase de apuração preliminar dos fatos. Nessa última hipótese, a proposta deverá ser apresentada diretamente para a Superintendência responsável pela apuração dos eventos em questão.  

Discricionariedade das Superintendências para a instauração, ou não, de termos de acusação e inquéritos administrativos. As Superintendências poderão decidir sobre a instauração, ou não, de termos de acusação que originarão o PAS ou de inquéritos administrativos para coleta de elementos adicionais para verificação da autoria e materialidade das potenciais infrações. A Instrução 607 introduz exemplos de parâmetros que poderão ser utilizados para a avaliação da relevância da conduta ou da expressividade da ameaça representada pelos acusados/investigados, dentre os quais: (i) o grau de reprovabilidade ou da repercussão da conduta, (ii) a expressividade de valores relacionados à conduta e dos prejuízos causados a investidores e demais participantes do mercado, (iii) o impacto da conduta na credibilidade do mercado de capitais, (iv) o ressarcimento dos investidores lesados, (v) a boa-fé das pessoas envolvidas, (vi) a regularização da suposta infração; e, por fim, (vi) o ressarcimento dos investidores lesados, que recebeu destaques especiais nessa instrução. Outros elementos poderão ser utilizados pelas Superintendências, com base em cada caso concreto, para fins do início ou não de um PAS contra determinados acusados. 

Definição de Critérios para a Dosimetria de Penalidades. A partir da entrada em vigor da Instrução 607, as penalidades aplicadas pela CVM no âmbito do PAS poderão ser reduzidas ou aumentadas em até 25% para cada agravante ou atenuante verificado. Para tanto, serão consideradas circunstâncias agravantes, dentre outras, (i) práticas sistemáticas ou reiteradas de condutas irregulares, (ii) elevados prejuízos causados e obtenção de expressivas vantagens pelos acusados, (iii) a existência de dano relevante à imagem do mercado de valores mobiliários ou do segmento em que atua o acusado, (iv) a violação de deveres fiduciários, e (v) a ocultação de provas. Da mesma forma, serão consideradas circunstâncias atenuantes, dentre outras, (i) a confissão das irregularidades ou a prestação de informações relativas à sua materialidade; (ii) regularização da infração, (iii) a boa-fé dos acusados, e (iv) a adoção de medidas de compliance para prevenção de novas irregularidades.

Manifestação da Superintendência após Apresentação de Defesa pelos Acusados. A atual regulamentação prevê uma única oportunidade de manifestação técnica pela Superintendência responsável pelas investigações e instauração do PAS. A Instrução 607 inova ao prever que as Superintendências poderão optar por apresentar manifestação técnica complementar após os acusados apresentarem suas respectivas defesas. Caso exercida tal faculdade pela Superintendência competente, os acusados poderão se manifestar novamente, previamente ao julgamento pelo Colegiado da CVM. 

Infrações de Menor Complexidade; Rito Simplificado. Infrações de menor complexidade e que não demandem grande esforço para produção de provas poderão se beneficiar do rito simplificado do PAS, mais célere e com maior economia processual para as partes envolvidas. A Instrução 607 ampliou o rol das infrações sujeitas a esse rito, com a inclusão de diversas irregularidades formais, dentre as quais: (i) a inobservância de prazos de apresentação de determinadas informações periódicas e eventuais e para realização de assembleias gerais ordinárias, (ii) a inobservância formal dos deveres de identificação de clientes e manutenção de registros previstas pela legislação de combate à lavagem de dinheiro e ocultação de bens, (iii) a realização de oferta pública de contratos de investimento coletivo sobre empreendimentos hoteleiros sem a devida dispensa ou registro pela CVM, e (iv) o exercício irregular da atividade de administração de carteira de valores mobiliários sem o registro da CVM.

Consolidação de Normas Procedimentais. Um benefício adicional introduzido pela Instrução 607 foi consolidar diversas normas esparsas que atualmente regulam o PAS. Essa consolidação gera maior segurança jurídica aos acusados e confere maior clareza à atuação da CVM. 

Comunicação por Meio Eletrônico. Por fim, a Instrução 607 estabelece como regra a comunicação por meio eletrônico no âmbito do PAS, inclusive para citações e intimações, ratificando prática que já vinha sendo adotada pela CVM. Além disso, a publicação de atos no “Diário Eletrônico” no website da CVM substituirá qualquer outro meio de publicação oficial para fins da autarquia, incluindo o Diário Oficial da União, exceto quando expressamente previsto de forma contrária na legislação aplicável.

As mudanças e inovações apresentadas pela Instrução 607 entrarão em vigor em 1º de setembro de 2019.

Os profissionais do Mattos Filho, Veiga filho, Marrey Jr e Quiroga Advogados permanecem à disposição para prestar quaisquer esclarecimentos adicionais sobre o assunto.
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